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农村最低生活保障资金项目绩效评价报告
 
 为贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）、《中共洛阳市委 洛阳市人民政府<关于全面实施预算绩效管理的实施意见>》（洛发〔2021〕3号）等文件精神，为加强预算绩效管理，强化支出责任，提高财政资源配置效益和资金使用效益，依据《洛阳市财政局<关于印发洛阳市市级部门预算绩效目标管理办法等5个办法的通知>》（洛财效〔2020〕3号）及《栾川县财政支出绩效评价工作指导意见》（栾财〔2017〕48号）、《栾川县预算绩效目标管理办法》（栾财〔2018〕37号）等文件要求，遵循科学规范、公正公开的原则，通过查看资料、听取汇报、现场调研、问询调查等方式，对栾川县“农村最低生活保障资金项目”的开展情况及实施效果进行绩效评价，形成本评价报告。
一、项目基本情况
（一）项目概况
1.项目背景
最低生活保障是国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。最低生活保障事关困难群众衣食冷暖，事关社会和谐稳定、公平正义，是贯彻落实科学发展观的重要举措，是维护困难群众基本生活权益的基础性制度安排。随着各项相关配套政策的陆续出台，最低生活保障制度在惠民生、解民忧、保稳定、促和谐等方面作出了突出贡献，有效保障了困难群众的基本生活。
 按照《社会救助暂行办法》（中华人民共和国国务院令第649号）、《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）、《民政部关于印发<最低生活保障审核审批办法（试行）>的通知》（民发〔2012〕220号）、《河南省人民政府关于进一步做好城乡居民最低生活保障工作的意见》（豫政〔2013〕51号）、《洛阳市民政局关于印发洛阳市民政局最低生活条件认定及审核审批办法的通知》（洛民〔2018〕12号）规定，推进低保制度统筹发展，加强农村低保规范管理，保障困难群体基本生活。将符合农村低保条件的贫困家庭，特别是主要成员完全或部分丧失劳动能力的家庭，全部纳入农村低保范围，做到应保尽保。通过实施农村低保制度，能够保障农村低保家庭的基本生活，让其感受到党和政府的温暖，促进社会和谐稳定。
2.主要内容及实施情况
依据《社会救助暂行办法》（国务院令第649号），栾川县民政局、栾川县财局、栾川县扶贫开发办公室《关于提高城乡居民最低生活保障标准和补助水平及特困人员供养标准的通知》栾民〔2020〕30号文件要求，栾川县2020年农村最低生活保障补助标准为:A类350元/人/月、B类290元/人/月、C类220元/人/月。
2020年栾川县农村最低生活保障资金项目涉及城关镇、栾川乡等15个乡镇，6033户8280人，其中A类人员5344人次，B类人员9675人次，C类人员18179人次，价格补贴61229人次，具体情况见附表2。
根据上级资金下达要求，2020累计发放农村低保资金2780.24万元，从城乡困难群众补助资金中支出。2020年栾川县收到城乡困难群众补助资金共计3070.78万元，其中：中央补助资金2236.35万元、省级补助资金514.43万元、市级补助资金220万元、县级配套资金100万元。资金拨付依据及金额如下：
（1） 《关于下达2020年预算指标的通知》（栾财预〔2020〕1号)文件，共下达资金1893万元，其中：中央资金1313万元、省级资金480万元、县级100万元。
（2） 《关于下达2020年困难群众救助补助资金（第二批）的通知》（栾财预〔2020〕421号）资金34.43万元，全部为省级资金。
（3） 《关于下达2020年困难群众救助补助资金（第三批）的通知》（栾财预〔2020〕231号）资金712万元，其中中央资金682万元、省级资金30万元。
（4） 《关于下达2020年困难群众救助补助资金预算（第四批）的通知》（栾财预〔2020〕230号）资金275万元，全部为中央资金。
（5） 《关于下达2020年城乡居民最低生活保障补助资金的通知》（栾财预〔2020〕424号）资金220万元，全部为市级资金。
（6） 《关于下达2020年困难群众救助补助资金（第三批）的通知》（栾财预〔2020〕681号）资金8万元，全部为市级资金。
（7） 《关于调减2020年困难群众救助补助资金的通知》（栾财预〔2020〕798号）调减资金71.65万元，其中调减中央资金33.65万元、省级资金30万元、市级资金8万元。
3.资金投入和使用情况
2020年栾川县农村最低生活保障资金项目累计完成资金发放2780.24万元，目前已经按季度按时、足额发放至符合标准的补助对象“一卡通”账户中，有效保障了8280名低保农村居民的基本生活。
（二）项目绩效目标
2020年栾川县农村最低生活保障资金项目绩效目标为保障辖区内家庭年收入低于4450元的农村居民家庭的基本生活。将符合条件的贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全县贫困人口的温饱问题，实现“应保尽保、应退尽退”的原则。
二、绩效评价工作开展情况
（一）绩效评价目的、对象和范围
1.评价目的
通过对财政资金使用情况和使用效果的综合评价，旨在把握财政资金在农村最低生活保障资金项目实施中管理的规范化、制度化、科学化水平，总结财政资金在该类项目支出中的经验与不足，为以后年度同类型项目资金的管理和预算安排提供参考。同时加强对财政投入资金的监督和管理，优化支出结构，实现公共资源的合理配置，切实提高财政支出的经济性、效率性和有效性。
2.评价对象和范围
本次评价对象是农村最低生活保障资金项目2780.24万元财政资金的使用绩效。绩效评价范围为2020年栾川县城关镇、栾川乡等15个乡镇，涉及6033户8280人，绩效目标的设定情况、资金投入和使用情况、为实现绩效目标制定的业务管理制度、财务制度和采取的措施、绩效目标的实现程度及效果等。
（二）绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准
1.评价原则
根据有关财政支出绩效评价的规定和农村最低生活保障资金项目的相关内容，本次评价工作遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，通过对项目的经济性、效率性、有效性、公平性的比较和分析，检测评价支出效率和支出效果。
2.评价指标体系
绩效评价专家组以《洛阳市财政支出绩效评价指标体系（试行）》和《栾川县财政支出绩效评价指标体系》给出的绩效评价指标体系为基础，结合项目特点及资金使用的具体情况，以资金使用结果为导向，确定评价内容并选设评价指标（附件一）。
3.评价方法
（1）资料查阅法
专家组通过对栾川县民政局提交的资料，并通过多渠道资料查阅，对项目开展和管理情况进行整体了解。
（2）成本效益分析法
专家组根据栾川县民政局制订的项目工作方案等资料，将项目资金投入与项目产出和效益情况进行关联性分析。
（3）座谈交流法
专家组与栾川县民政局项目负责人开展座谈，全面了解项目开展情况、资金到位情况、项目效果及存在的问题。
（4）因素分析法
专家组根据已掌握的资料，综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外部因素。
（5）公众评判法
专家组通过现场调研、询问检查等方式进行实地考察验证。进一步了解项目实施过程、实施成果及相关人员对该项目的期望、意见和建议。
2.评价标准
根据相关法律法规、项目绩效目标及相关管理办法，以计划标准、监督检查与绩效管理等内容作为评价标准。
（三）绩效评价工作过程
1.前期准备
2021年7月8日，接到bet356体育投注委托后，根据项目财政支出绩效评价的特点和具体要求，组建项目绩效评价专家组（表1），组织召开绩效评价工作布置会，明确评价目的。专家组通过前期调研、查阅和梳理项目资料，了解项目开展情况，商讨评价方式和重点，制定项目评价方案和项目评价指标体系（附件一）。

表1 项目绩效评价专家组
姓  名	工作单位	职称	学位
梁斌（组长）	河南科技大学土木工程学院	教授	博士
张萍	河南科技大学土木工程学院	副教授	硕士
杨萌	河南科技大学土木工程学院	副教授	博士
于英霞	河南科技大学土木工程学院	副教授	硕士

2.组织实施
（1）评价单位汇报、座谈
2021年9月23日上午，专家组到栾川县民政局进行座谈，听取栾川县民政局项目负责人关于项目实施情况的工作汇报。查看农村最低生活保障资金项目资金划拨、发放文件和凭证以及其它相关资料，了解项目的实施背景、实施流程及内容、项目管理制度、资金使用的流程、项目产出和效益及项目实施过程中存在的实际问题。
（2）资料核查
2021年9月23日下午，专家组会同bet356体育投注等相关人员根据栾川县民政局提供的项目总结和自评报告，围绕项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、项目效益等方面的评价指标，对项目单位的基础数据及相关材料进行核查，核实相关制度是否完善，审批程序是否规范、项目实施过程资料是否完备规范等。重点关注了预算资金拨付、资金发放资料及相关佐证材料等。
（3）实地勘察
根据项目实施内容，专家组对竹园村相关村民进行了走访，询问资金发放情况及低保村民的生活情况，深入调查项目实施效果及群众的满意程度。
3.分析评价
专家组根据查阅资料、实地勘察、座谈沟通等整理出的有效信息，召开项目评价专家组座谈会，讨论沟通项目实施产生的绩效、存在的主要问题和原因及项目改进建议，结合已确定的评价指标、评价标准和评价方法，对农村最低生活保障资金项目开展整体情况进行评价，撰写项目绩效评价报告。
三、综合评价情况及评价结论
绩效评价专家组成员认为该项目较好完成了项目实施内容，进一步完善了农村居民最低生活保障制度，将符合条件的农村居民纳入保障范围，按规定标准及时、准确、足额发放补助资金， 农村最低生活保障资金项目绩效得分为83.8分，绩效等级为“良好”（附件一）。
四、绩效评价指标分析
（一）项目决策情况
此部分有三个指标：项目立项（5分）、绩效目标（5分）、资金投入（5分），满分15分。专家组评分12.3分。
1.项目立项
考核项目立项是否符合法律法规、相关政策、发展规划以及部门职责，项目申请、设立过程是否符合相关要求。
（1）立项依据充分性
该项目立符合国家法律法规、国民经济发展规划和相关政策，符合行业发展规划和政策要求，与部门职责范围相符，属于部门履职所需；该项目属于公共财政支持范围，符合中央、地方事权支出责任划分原则，未发现该项目与相关部门同类项目或部门内部相关项目重复。专家组评价此部分得分3分。
（2）立项程序规范性
农村低保属于常年预算民生项目，栾川县财政根据上年度实际支出情况，来预算本年度需支出农村低保资金，不足部分仍会在本年度追加资金。根据项目实施单位提交的资料以及现场核查的实际情况，立项条件符合申报要求，项目是否按照规定的程序申请设立；相关文件、材料符合要求；项目前期进行了实地考察，征求了群众意见，手续完备。专家组评价此部分得分2分。
2.绩效目标
考核该项目所设定的绩效目标是否依据充分，是否符合客观实际，依据绩效目标设定的绩效指标是否清晰、细化、可衡量等。
（1）绩效目标合理性。农村最低生活保障资金项目可以推进低保制度统筹发展，加强农村低保规范管理，保障困难群体基本生活。通过实施农村低保制度，能够保障农村低保家庭的基本生活，让其感受到党和政府的温暖，促进社会和谐稳定。该项目预先设有绩效目标，项目绩效目标与实际工作内容具有一定相关性，项目预期产出基本符合正常的业绩水平，与预算确定的项目投资额基本匹配。专家组评价该项目此部分得分1.4分。
（2）绩效指标明确性。农村最低生活保障资金项目将绩效目标细化分解为具体的绩效指标，绩效指标与项目目标任务基本对应，但指标值不够清晰，缺少可衡量的指标值。专家组评价此部分得分2分。
3.资金投入
考核项目预算编制是否经过科学论证、有明确标准，资金额度与年度目标是否相适应。项目预算资金分配是否有测算依据，与项目或地方实际是否相适应。
（1）预算编制科学性。农村低保属于常年预算民生项目，栾川县财政根据上年度实际支出情况，来预算本年度需支出农村低保资金。预算编制较为科学，预算内容与项目内容匹配较好，预算内容测算依据基本准确，按照标准编制，预算确定项目金额与工作任务较为匹配。专家组评价此部分得分1.5分。
（2）资金分配合理性。栾川县财政根据上年度实际支出情况，来预算本年度需支出农村低保资金。该项目预算资金分配依据较为充分，资金分配额度较为合理，与项目实际适应度较好。专家组评价此部分得分2.4分。
（二）项目过程情况
此部分有二个指标：组织实施（10分）、资金管理（15分）。满分25分。专家组评分20.5分。
1.组织实施
主要考核项目实施单位的财务和业务管理制度是否健全，项目实施是否符合相关管理规定。
（1）管理制度健全性。栾川县民政局具体负责项目立项申报、组织项目实施、项目验收、项目自评等工作。该项目依据《洛阳市困难群众救助补助资金管理办法》实施，相关财务和业务管理制度合法、合规、完整，但缺乏针对该项目的县级财务和业务管理制度。专家组评价此部分得分4分。
（2）制度执行有效性。栾川县民政局能够遵守相关法律法规，项目支出手续较为完备，相关资料较为齐全，项目实施的有专人负责，但过程也存在相关设备相对缺乏、人员流动大等问题。专家组评价此部分得分3分。
2.资金管理
主要考核该项目实际到位资金与预算资金的比率，项目预算资金是否按照计划执行，项目资金使用是否符合相关的财务管理制度规定。
（1）资金到位率
栾川县民政局按要求及时进行项目资金申报，财政资金基本能够足额拨付到位。绩效评价专家组通过查阅资料及座谈获悉，截止2021年9月23日，资金到位率100%。但过程中也存在配套资金财力困难等问题，导致农村低保不能按月及时发放的现象。专家组评价此部分得分3.5分。
（2）预算执行率。该项目实际支出资金2780.24万元，与预算资金一致，目前已经全部发放完毕，预算执行率为100%。专家组评价此部分得分5分。
（3）资金使用合规性。该项目资金使用符合国家财经法规和财务管理制度以及专项资金管理办法的规定，资金发放有完整的审批程序和手续，资金使用，符合项目预算批复的用途范围，不存在截留、挤占、挪用、虚列支出等情况。专家组评价此部分得分5分。
（三）项目产出情况
此部分有四个指标：产出数量（8分）、产出质量（8分）、产出时效（7分）、产出成本（7分）。满分30分。专家组评分27分。
1.产出数量
该指标考核项目实施的实际产出数量与批准下达的任务的相符程度。农村低保项目完成了年度任务目标，低保资金2780.24万元已经按要求发放到低保人员卡中，实际完成率100%。专家组评价此部分得分8分。
2.产出质量
该指标考核项目质量达标产出数与实际产出数的相符程度。农村低保项目完成了年度任务目标完成质量，质量达标率100%。专家组评价此部分得分8分。
3.产出时效
该指标考核项目实际完成时间与计划完成时间的相符程度。农村低保项目按要求的时间及时完成了相关工作内容，完成及时率100%。专家组评价该项目此部分得分7分。
4.产出成本
该指标考核项目计划成本与实际成本的相符程度。农村低保项目为财政支付的民生为项目，预算资金按要求全额发放，不存在成本节约问题。专家组评价此部分得分4分。
（四）项目效益
此部分有三个指标：社会效益（10分）、可持续影响（10分）、满意度（10分），满分30分。专家组评分24分。
1.社会效益
该指标考核项目实施对社会产生的影响。农村低保项目的社会效益主要体现在项目的实施有能够保障农村贫困家庭的基本生活条件，2020年栾川县农村最低生活保障资金项目的实施，覆盖了栾川县城关镇、栾川乡等15个乡镇，涉及6033户8280人，受益面较广。专家组评价此部分得分8分。
2.可持续影响
该指标考核项目实施开展是否符合国家和地方的相关政策，具有可持续性。农村低保项目符合中华人民共和国国务院令第649号、国发〔2012〕45号、民发〔2012〕220号、豫政〔2013〕51号、洛民〔2018〕12号的规定，将符合农村低保条件的贫困家庭纳入低保范围，保障了农村低保家庭的基本生活，让其感受到党和政府的温暖，促进社会和谐稳定。专家组评价此部分得分8分。
3.社会满意度
该指标考核项目直接受益人和相关村民对项目实施的满意程度。经过专家组现场调查和走访，项目区内直接受益人和相关村民对项目实施的满意度较高。专家组评价此部分得分8分。
五、存在的主要问题及原因分析
（一）存在的主要问题
1.村民收入界定困难
该项目实施中，以家庭为单位向户籍所在地乡级政府乡镇民政所提出书面申请，乡级政府乡镇民政所对申请人的材料进行审查并做出是否受理决定。乡级政府乡镇民政所采取信息核对、入户调查、邻里访问和信函索证等方式，对低保申请人家庭经济状况和实际生活情况进行调查，并由村（居）民委员会协助，以村（社区）为单位对申请人家庭经济状况调查结果的客观性、真实性进行民主评议，及时在村（居）民委员会设置的村（居）务公开栏公示入户调查、民主评议和审核结果，公示无异议的，报送县级民政部门社会救助股审批。对拟批准低保的，要将申请人姓名、家庭成员、拟保障金额等内容通过乡级政府、村（居）民委员会固定的政务公开栏、村（居）务公开栏以及政务大厅设置的电子屏等场所和地点进行公示，公示期满无异议的作出审批决定，发给低保证并从批准之日下月起发放低保金。
虽然该项目执行中各级管理部门采取信息核对、入户调查、邻里访问和信函索证等方式对低保申请人家庭经济状况和实际生活情况进行调查，由村（居）民委员会协助，以村（社区）为单位对申请人家庭经济状况调查结果的客观性、真实性进行民主评议并按要求公示，但在实际操作中如何准确界定村民收入仍然是一个难题，存在界定尺度无法完全统一的问题。
2.村委基层工作人员流动性大
该项目实施中村委基层工作人员负责政策宣传并向户籍所在地乡级政府乡镇民政所提交低保书面申请，配合乡级政府乡镇民政所进行信息核对、入户调查、邻里访问并对申请人家庭经济状况调查结果的客观性、真实性进行民主评议。加之农村低保涉及发放人数较多，人员流动性较大，每月都有新增和取消人员，动态管理工作量较大。在全面深化改革创新发展的新形势下，社会救助工作职能不断整合，社会救助工作任务日益繁重，而且基层民政工作人员岗位变动频繁，现有工作条件与当前政府对社会救助工作的要求还不相适应。
3.业务经费保障不足
栾川县地处豫西伏牛山区，交通不便，按照城乡低保和特困供养政策要求，栾川县民政局需对新申请的城乡低保和特困供养对象进行不低于30%的抽查，需抽调大量的人力、物力，每月对全县新增的对象进行抽查。近年来，随着社会救助工作任务量不断加大，社会救助工作人员数量不足，越到基层，工作人员越少，严重影响了对救助对象的调查和核定工作，影响工作效率。另一方面，随着社会救助工作的开展，救助工作量越来越大，规范管理要求越来越高，工作成本随之增加，相应的业务工作经费却没有保障，影响了社会救助工作的正常开展。因此需配备相应的工作经费，用来发放劳务派遣人员工资、社保以及低保工作日常办公费用。
4.绩效目标设定的合理性和明确性不够
该项目虽然设置了年度总体目标和绩效指标，但年度总体目标过于笼统，绩效指标不够细化、合理。比如“数量指标-城乡低保对象人数”设置为“应保尽保”，没有量化；“成本指标-城乡困难群众救助资金社会化发放”设置为“100%”，意思表达不够明确；“服务对象满意度指标”设置目标值偏低。
（二）原因分析
1.村民收入界定困难的原因：核实申请村民的经济收入需要整合多方面的信息，需要多部门的配合，但目前多部门信息共享平台尚未建立，对城市低保对象家庭财产和收入状况进行核实存在较大困难。
2.村委基层工作人员流动性大的原因：村委基层工作人员工作繁杂琐碎，但工资较低，导致基层工作人员变动较大，整体力量薄弱，学历层次不高，专业知识匮乏。
3.业务经费保障不足的原因：根据2008年栾川县县委常务会议纪要，每年安排预算50万元用于农村最低生活保障资金项目的业务经费，但由于栾川县财政经费紧张，2020年仅拨付了40万元，导致业务经费保障不足。
4.绩效目标设定的合理性和明确性不够的原因：目标前期决策论证不充分，项目单位对绩效评价认识不足，缺乏专门的工作人员，不能清楚理解绩效目标设定的目的和作用，对项目过程控制及绩效评价工作理解不到位。
六、有关建议
为提高农村最低生活保障资金项目以及其他同类专项资金的使用绩效，提高项目组织管理水平，针对评价过程中发现的问题，提出如下建议，供参考。
（一）建立城乡低保信息核对机制
加快建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制。省、市、县分别成立核对中心，建立与电子政务中心信息共享的核对平台，经过救助申请人及其家庭成员授权，公安、人力资源和社会保障、住房城乡建设、金融、保险、工商税务、住房公积金等部门和机构应根据有关规定和社会救助对象认定工作需要、及时准确的向民政部门提供户籍机动车、就业、保险、住房、存款、证券、个体工商户、纳税、公积金等方面的信息，保证项目实施中能够准确界定村民收入。
（二）严格规范城乡低保资格认定
严格依法执行城乡低保申请审核，民主评议、审批、公示程序，认真开展入户调查、邻里访问和信息核对等工作，严把城乡低保资格进出关。强化责任意识，按照“谁入户谁审核，谁签字、谁负责”的原则建立责任追究机制，强化群众的监督和参与，提高低保工作的透明度，确保公开、公平、公正；强化内部监督制约机制，加大低保对象的审核力度。杜绝“人情保”、“关系保”，确保每一笔城乡低保资金支出合规、真实、准确。
（三）严格执行城乡低保政策法规
严格按照《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）的要求，规范申报、审核、审批程序，准确核定保障对象，做到应保尽保、应退尽退严禁不经调查、不按规定程序直接将任何群体或个人，纳入城乡居民最低生活保障范围。
 
（四）切实加强城乡低保资金管理
地方政府及财政部门要进一步增强责任主体意识，严格按照相关法规文件的要求，足额落实本级财政预算资金配套的低保资金；必须坚持专款专用、专户管理，城乡低保资金专项用于城乡低保对象的生活补助支出，不得擅自扩大支出范围，不得以任何形式挤占截留，不得从低保资金中列支工作经费；必须须按按照民政部门核准对象和标准、财政部门核拨资金、金融机构代发到户的程序办理，切实从源头上控制资金使用风险。
（五）强化绩效管理意识，提高绩效管理水平
进一步加强组织领导，自决策阶段的绩效目标设定、资金投入计划的编制开始，从源头上提升各部门对预算绩效管理认识。项目实施过程中积极开展绩效跟踪监控，及时纠偏，确保绩效目标实现。严格按文件规定要求开展绩效自评工作，提高自评的质量和效率，通过自评，查找问题、总结经验，不断提升绩效管理水平，提高财政资金使用效益。
七、其他要说明的问题
项目评价的可靠性基于相关部门和单位提供资料的全面性和准确性，评价专家组尽可能地收集更为全面、有效、准确的文件和数据，但由于受客观因素的限制，只能在相关部门和单位提供的现有资料并进行大量文献查阅的前提下，结合应有的职业判断做出可靠的评价结论。
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
附件一：项目绩效评价表
附件二：农村最低生活保障资金发放一览表
 
 
 
 
 
评价工作组成员签名：              
评价工作组联系电话：
评价中介机构（公章）：
 
评价中介机构项目负责人签名：
评价中介机构项目负责人联系电话：
评价专家组组长签名：
评价专家组联系电话：0379-65627371               
评价工作开展时间：2021年7月8日
至2021年11月30日